台灣地方自治版圖從12月25日這天起,改寫成為五都十七縣。全台有近68%的人口是直轄市民;三分之一的面積屬於直轄市。不可諱言,多數縣市拚升格,是衝著錢而來,選前為免爭議而擱置的財政收支劃分法與公共債務法,選後已無避談的空間。

然而,儘管直轄市氣勢龐大,升格亦不必然就能帶來大筆財政紅利。中央以「錢權同步下放」為縣市升格定調,意味升格既非中頭彩,更不是白吃的午餐。五都新局下,地方尤須自知:升格不是翻身的捷徑,唯有追求財政自主,才是讓窮縣變富都的唯一道路。

「財政自主」不是新鮮詞彙,卻是地方政府多年來始終學不會的事。究其癥結,不外乎中央政府的集權風格,導致地方分權功能不彰;中央長期扮演資源分配的角色,弱化地方追求財政自主的意願與能力。如今升格強化地方自治權責後,也讓「強中央、弱地方」的角色面臨轉變,中央不再是資源分配的主導者,地方也不願屈居被支配的地位。升格讓縣市的職權擴張,但財政大餅不變,自然導致集體爭食財政資源的肉搏戰因而尾隨上場。

統籌款、補助款與稅收分成,構成縣市獲配來自中央財政資源的主要錢脈,總規模在財劃法修正前是3602億元,配合縣市升格修正後將擴增為4584億元。因縣市升格而增加的982億元,可分配給直轄市部分共有733億元。在錢權同步下放的原則下,依既定規劃,直轄市扣除新增業務支出後,能從733億元取走最多的是新北市,共計222億元;大台南最少,只有1億元。以大台南為例,一場勞師動眾的升格大戲,換來市庫淨增加1億元的收入,真是情何以堪。

然而,問題不在升格縣市各能分配多少,當餅不變,有人多分則代表一定有人少分。中央主導財劃法修正,只能改變分配的遊戲規則,財劃法既非可供縣市取之不盡的聚寶盆,中央更不是可以提供無限金援的財神。認清財劃法的侷限在於整體財政資源不足,便自然可以理解:財劃法必須因應縣市升格需要而修,但無法為滿足升格縣市財政需求而改。

何況,財劃法經由財政資源分配的機制,充其量只能支應縣市基本財政需求;至於縣市為升格一手擘劃的城市願景,例如新北市的三環三線、大台中的水湳機場舊址改建,動輒數百億計的經費,根本不是財劃法所能因應。新五都的財政新局,外界一致推測恐難避免一場搶錢惡戰;然即使預言成真,發動爭錢戰役的地方政府,難道會不清楚,這是一場無解而且無謂的戰爭?

講白了,從中央到地方誰不是債台高築,中央超過一年以上累計未償債務餘額,甚至是地方的七倍之多;多年來中央打腫臉充胖子扮起金主的角色,如今在縣市競相升格之後,只會更形捉襟見肘。巴望中央提供金援的地方,接著又能期望誰呢?縣市升格的本意,是要藉由擴大規模達到治理綜效,形塑城市獨有特色,進而帶動國際競爭力;有錢固然好辦事,但只懂得伸手要錢,卻一定辦不了好事。

地方縣市無論升格與否,均存在1.自籌財源偏低、2.人事費偏高,3.債務瀕臨警戒值的共同問題。打開縣市窘迫的財政僵局,先要地方能夠自行設法掙脫這三大困境。否則,整體財政資源不足的警報不解除,資源分配不公引發被邊陲化的恐慌,絕不會因為縣市升格而稍減;靠搶奪而來不穩固且不長遠的財源,也不會令財政危機因此紓解。

升格是喜事,晉身直轄市如同長大的孩子,學習自主是對自己最起碼的要求。八個縣市合體而成的新五都,不僅要激發升格帶動的城市競爭力,還要有勇於破除縣市習於伸手、怠於自籌財源惰性的魄力,為地方自治新局樹立歷史典範。12月25日,迎接升格的第一堂課,就從學習財政自主做起吧。





【2010/12/09 聯合報】

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